Валерий Александрович Тишков — Академик РАН,
Директор Института этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая РАН, д.и.н.
Общая оценка этнополитики в Российской Федерации.
(материал, использованный в выступлениях в ГУ МДН, январь 2010)

Новейший период в истории нашей страны – один из самых драматичных в долгой истории нашего государства и его народа. Речь идет о времени с начала горбачевских реформ во второй половине 1980-х годов, распаде СССР и постсоветском развитии нового государства – Российской Федерации. Вместе это составляет четверть века. Это вполне солидный отрезок исторического времени, когда значительную часть современного населения страны составляют граждане, родившиеся после распада СССР и об этом казалось бы недавнем прошлом почти ничего не помнящие. Носителями памяти остается ныне живущее взрослое и старшее поколение, но и среди этой части населения проходит часто разлом по вопросу как относиться к советскому периоду: одним кажется, что это были «лучшие годы нашей жизни», другие с содроганием вспоминают преступления сталинизма и жестокую несвободу при тотальном дефиците товаров и услуг периода правления Брежнева.

Данный текст посвящен только одной стороне общественно-исторического процесса в нашей стране за последние 25 лет. Речь идет о том, что более привычно длительное время в нашей практике и в науке называлось национальным вопросом и национальной политикой. Суть этих проблем составляют вопросы состояния и развития этнического разнообразия населения страны (многонационального народа), системы государственной организации и управления в условиях многонационального населения, учет и отправление прав, запросов и интересов граждан и этнических общностей, связанных с сохранением их культуры, традиций, языка в условиях единой страны и разного типа расселения. Наконец, сюда же входят проблемы межэтнических отношений, включая возможные конфликты, а также методы их предотвращения и разрешения.

К этой же сфере в последние 15 лет, начиная с вооруженного конфликта в Чечне, добавились вопросы вооруженного этнического сепаратизма, религиозного фундаментализма, терроризма, которые почти всегда задействуют в программу индоктринации этнический фактор. Этнический и расовый аспекты заключают в себе и такие явления российской жизни, как ксенофобия и экстремизм, направленные главным образом против иностранцев, но также и собственных граждан или наших недавних соотечественников — выходцев из регионов Кавказа и Средней Азии.

В понятие национальной политики в ее традиционном понимании входят также разработка и действие конституционно-правовых норм, деятельность специализированных институтов государственного управления разного уровня, государственные программы и проекты в области развития, сохранения культуры и языка, просвещение и информация, общественные движения и организации этнокультурного направления, мониторинг и прикладные научные исследования.

Каковы были особенности позднего советского периода, с изложения которого начинается данная книга, а вместе с этим и новейшая история постсоветской этнополитики? СССР был одним из самых крупных многоэтничных государств, в котором фактически все нерусские этнические общности (народы, нации или национальности) имели автономные образования разного уровня, т.н. национально-государственные образования. Известная «советская матрешка» (союзные и автономные республики, автономные области и округа, национальные сельские советы) возникла еще в первые десятилетия существования СССР и с некоторыми изменениями просуществовала до его распада. Эта система основывалась на территориальной и государственно-полтической нагрузке этнического фактора. Чего только стоило правовое понятие «территория своей национальной государственности», применявшееся внутри страны по отношению граждан той или иной национальности. Советская национальная политика была не политикой государство-строительства на основе гражданской общности, а политикой развития и сближения социалистических наций на основе формул интернационализма и дружбы народов. У этой во многом пропагандисткой и умозрительной политики были свои серьезные риски по части спонсирования не только «национальных форм», но и потенциального изоляционизма, сепаратизма и антироссийскости. В СССР положение спасали жесткий идеологический диктат и репрессивный партийно-политический режим, а также идеология советского патриотизма и концепция советского народа. Последний был более чем реальностью, но он не был «новым типом исторической общности людей». Он представлял собой историческое продолжение российского (русского в широком смысле этого слова) народа, который существовал веками, несмотря на утрату части территорий государства в 1917 году и приобретение новых территорий в 1940 году.

После упразднения в 1923 году специализированного ведомства – Народного комиссариата по делам национальностей весь комплекс проблем в данной области государственной и общественной жизни находился в компетенции партийных органов, Совета национальностей Верховного Совета СССР, некоторых министерств (культуры и образования) и комитетов (теле и радиовещания), а также правительств республик, автономных областей и округов. Всякие проявления этнического национализма и даже просто радикальные взгляды и действия в области национального вопроса жестко контролировались КГБ. Среди политзаключенных позднего брежневского периода были некоторые активисты крымско-татарского движения, украинские и грузинские националисты, которые обычно проходили по другим статьям обвинений.

Только при М.С.Горбачеве в 1987 году в аппарате ЦК КПСС был создан Отдел межнациональных отношений, который стал решать вопросы все более обострявшихся отношений по линии «центр-периферия» и некоторые острые конфликтные ситуации в этнической сфере. С эпохи либерализации политической системы, или как ее назвали «перестройка», начинается новейшая история национального вопроса в нашей стране. Сразу же отметим, что грандиозная геополитическая коллизия, произошедшая в период правления М.С.Горбачева, а именно – распад СССР – только частично связана с национальным вопросом, а тем более – с его нерешенностью. Напомним, что советское наследие в данной области имело противоречивые результаты. Наряду с жестокими массовыми репрессиями, в том числе насильственными депортациями целых народов с мест их постоянного проживания, а также централизаторско-ассимиляторскими тенденциями в пользу доминирующей русскоязычной культурной традиции, в советской национальной политике были позитивные тенденции поддержки и развития малых культур и языков, продвижения в разные сферы жизни, включая органы управления, представителей разных национальностей. В отличие от царской России, которую иногда называли «тюрьмой народов», Советский Союз стал своего рода колыбелью многих наций, которые в ходе так называемого национально-государственного строительства в 1920-30-е гг. консолидировались на разнородной кланово-племенной основе вокруг «собственной государственности» и которые уже в послевоенные десятилетия обрели все необходимые институты для «национального самоопределения вплоть до отделения» (экономика, конституции, представительные органы власти, профессиональная культура и наука, полная система образования и т.д.).

Ослабление политико-идеологического диктата центра, хозяйственная самостоятельность, открытие советского общества для внешнего мира и внешние воздействия не столько в пользу демократизации СССР, сколько в пользу его раздела по этнонациональным границам были однозначно прочитаны националистически настроенной интеллигенцией и республиканской бюрократией как возможность осуществления самоопределения через сецессию. Общим лозунгом для всех этих программ была демократизация и децентрализация – цели, которые внешне вполне совпадали с целями горбачевской реформы. Однако националистическая политика со стороны периферии носила своего рода скрытый, поэтапный характер: хозяйственный расчет – суверенизация – новые договорные отношения – независимость. Но эта поэтапность оказалась полностью реализованной из-за грубых ошибок центральной власти и конфликта властной элиты в самом центре. Сыграли свою роль и внешние факторы поддержки дезинтеграционных сил внутри СССР.

Период Горбачева, т.е. начиная с середины 1980-х до 1991 года, был отмечен некоторыми серьезными попытками улучшить ситуацию в области национальной политики, хотя тогда приоритетными для Кремля были реформа политической системы и экономики. К таким попыткам можно отнести обсуждение вопросов на и на специальном Пленуме ЦК КПСС в 1989 г., посвященном вопросам межнациональных отношений, и на XXVIII съезде КПСС в 1990 году. К разряду наиболее важных шагов в области сохранения СССР как многонациональной федерации можно отнести также работу над новым союзным договором. Но противники реформирования СССР, с одной стороны, и сторонники предельной суверенизации, с другой, не позволили перестроить структуру государства на новой, более демократической и на более прочной, чем этнофедерализм, основе. Как видно из изложения событий, дефицит времени и компетенции, политические импровизации и личностные амбиции политиков взяли верх в том, как решился вопрос эпохально-исторического значения.

Еще до распада СССР центральная власть столкнулась с острыми кризисами в некоторых республиках, вызванных радикально-националистическими силами, а также с рядом кровавых этнических конфликтов, которые Кремль пытался решить в основном мирными средствами. Не получили жесткого отпора первые проявления этнически мотивированных погромов и других форм насилия в Сумгаите, Фергане, Оше и в других местах. Ни Верховный Совет, ни сам Горбачев не смогли принудить к согласию враждующие стороны в Нагорно-Карабахском конфликте. Использование армии против массовых выступлений в Литве, Грузии и Азербайджане дало противоположные результаты, а именно – мобилизацию радикально-националистических сил и сторонников выхода союзных республик из состава СССР.

Антицентристская позиция руководства РСФСР и прямое противостояние Горбачева и Ельцина довершили дело распада государства. СССР распался на 15 государств казалось бы по линиям так называемых «национальных образований», но «национальное самоопределение» было всего лишь одним из внушительных аргументов, за которым стояла гораздо более сложная действительность. Все новые страны оказались многоэтничными сообществами и могли построить свою государственность только путем демократического решения уже собственных «национальных вопросов», которые были переведены в разряд проблемы меньшинств.

В данной книге освещены вопросы национальной политики и межэтнических отношений в Российской Федерации, и мы не затрагиваем здесь аналогичные проблемы устройства и политики многоэтничных сообществ, гражданских прав, сохранения культуры и языка русскоязычного населения в других постсоветских государствах. Что же касается Российской Федерации, то здесь после 1991 года начинается новый этап в истории национального вопроса. В чем его суть и каковы были свершения и проблемы в период 1990-х годов, т.е. в период президентства Б.Н.Ельцина, который можно считать отличительным этапом по ряду причин. Во-первых, это было время сложного и ответственного формирования новой демократической государственности при сохранении исторической преемственности и учета опыта существования других крупных многоэтничных государств. Конституция 1993 года справилась с этой трудной задачей, и она успешно действует до сих пор. Некоторые важнейшие положения о российском народе как единственном суверене нового государства, о государственном устройстве и российском федерализме с учетом этнического фактора, о равенстве граждан независимо от расы, национальности и религиозной принадлежности, о государственной поддержке этнокультурного многообразия населения страны и другие положения имеют непреходящее значение для нашей страны.

При формировании нового правительства в 1991-1992 гг. позитивную роль сыграл факт создания нового федерального ведомства, ответственного за национальную политику – Государственного комитета по национальной политике, который позднее претерпел неоднократные трансформации по названию и содержанию своей деятельности. Но сам факт существования такого федерального ведомства до 2000 года, возглавлявшегося известными политиками и общественными деятелями, помогал решать многие проблемы и разрешать коллизии на уровне регионов и отдельных групп и общин. Данное министерство брало на себя функцию внешнего представительства государства в некоторых вопросах имплементации международных деклараций и других документов по проблеме прав меньшинств, противодействия расизму и ксенофобии, содействовать международному сотрудничеству этнически родственных народов и взаимодействию с российскими диаспорами. Госкомнац вместе с МИДом отвечал за сложную проблему российско-германского сотрудничества по проблемам российских немцев. В рамках этого сотрудничества, в частности, были созданы немецкие национальные районы – эксперимент, который был взят из опыта первых лет советской власти. Выбранный после этого вариант «министра без портфеля» также положительно воздействовал на область межэтнических отношений на протяжении нескольких лет вплоть до 2004 года.

Декабрем 1994 года заканчивается этап трудного, но мирного переустройства многонационального государства, отмеченный двумя противоположными по духу событиями: подписанием нескольких соглашений о разделении полномочий между органами власти РФ и органами власти Татарстана и началом военных действий на территории Чечни. Последнее событие существенно изменило положение в стране и образ страны в мире. Более ранний вооруженный конфликт осенью 1992 года в Пригородном районе Северной Осетии не имел таких последствий, хотя также оставил глубокую коллективную травмы среди конфликтующих осетин и ингушей.

Исторический этап 1991-1994 гг. в области национальной политики был отмечен еще рядом важных явлений и событий. До 1993 года активно действовал Верховный Совет РФ, его Палата национальностей и некоторые профильные комитеты, особенно Комитет по проблемам депортированных народов. В апреле 1992 г. был принят важный Закон о репрессированных народах, который имел огромное морально-политическое значение, ибо признавал незаконными (преступными) массовые депортации целых народов накануне и в период второй мировой войны. Закон также предусматривал не только политическую реабилитацию, но и некоторые материальные компенсации пострадавшим гражданам и даже их потомкам. В Верховном совете РФ были приняты некоторые другие законы, касающиеся статуса и границ этнотерриториальных автономий, что имело важные, хотя и неоднозначные последствия для истории межэтнических отношений и для общей ситуации в стране (выделение автономных округов в качестве самостоятельных субъектов федерации, преобразование Адыгеи в республику, раздел Чечено-Ингушетии и создание Ингушской Республики без четко определенной территориальной основы.

В те же самые годы в правительстве и в профильных комитетах ВС РФ шла разработка новых законопроектов в области национальной политики, а также началась подготовка концептуального документа по национальной политике. Наряду с проектом концепции были разработаны и начали внедряться со скромным финансированием специализированные государственные программы помощи финно-угорским народам, отдельным этническим движениям и творческим группам, массово-фольклорным мероприятиям и т.п. Тогда в первой половине 1990-х гг. возникла общероссийская организация Ассамблея народов России и Сенежский форум, где обсуждались проблемы национальной политики.

Важным и колоритным направлением национальной политики еще с первых лет перестройки и до сегодняшнего дня стало общественное движение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. К моменту распада СССР в стране проживали официально признанных 26 малочисленных народов общей численность примерно 125 тысяч человек (по переписи 1989 года). Эта категория населения проживает в специфических природных условиях тайги, тундры и арктических морских побережий, сохраняя до сих пор многие элементы традиционного хозяйствования (охота на пушного и морского зверя, рыболовство, оленеводство). В условиях активного промышленного освоения арктических и других регионов проживания аборигенов в мире уже давно через международные инструменты и национальное законодательство принята система защитных мер этой специфической по своим хозяйственно-культурным запросам группы населения. В СССР также многое делалось для защиты малых народов Севера, что однако не спасло их от серьезных социальных проблем.

Первый Съезд народов Севера прошел в марте 1990 года в Кремле с участием М.С.Горбачева. Конституция 1993 года признавала категорию малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. С началом работы ВС РФ в профильном комитете по проблемам Севера началась работа над соответствующим законом, который был принят только в 1999 г. как «Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В 2000 г. был принят еще один федеральный закон об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а на следующий год принят закон территориях традиционного природопользования, которые вместе с разработанным законодательством по этой тематике на уровне ряда субъектов федерации сегодня составляют серьезную систему защиты прав коренных малочисленных народов Сибири, Севера и Дальнего Востока.

Однако вернемся к проблеме вооруженного конфликта на Северном Кавказе, который можно считать началом отдельного этапа в истории национального вопроса в современной России, хотя война в Чечне и не носила всеохватного характера. Многие позитивные программы, а также законодательная деятельность продолжали осуществляться в стране. Однако почему январь 1995 года, особенно дни новогоднего штурма города Грозного, стали рубежными в истории России с точки зрения межнациональных отношений? Потому что это был масштабный вооруженный конфликт, когда от имени чеченского народа вооруженными незаконными формированиями при прямой поддержке международных террористических сил был брошен открытый вызов всей государственной машине и всей России, включая другие народы Северного Кавказа. Никакого правовой процедуры провозглашения независимости в Чечне соблюдено не было, да и Конституция РФ не предусматривает явочную сецессию. Однако и со стороны государственной власти РФ не были соблюдены должные правовые процедуры, регулирующие масштабное применение силы внутри страны против собственных граждан. Снова надменность силы и амбиции двух лидеров (на сей раз Ельцина и Дудаева) привели к кровавой драме, стоившей в итоге двух ее этапов около 50 тысяч погибших российских военных, чеченских боевиков и гражданского населения, не менее половины которого были русские жители города Грозного. Чеченская война – это тяжелое поражение российской национальной политики, несмотря на героические усилия, которые предпринимались некоторыми российскими политиками, военными, общественными деятелями закончить эту войну. Военные действия в Чечне и восстановление контроля федеральной и республиканской власти произошли в 2001 году с началом президентства В.В.Путина. Но это уже был новый этап в истории постсоветской национальной политики, о котором речь пойдет ниже и содержание которого подробно разбирается в нашей книге.

Но следует отметить еще несколько важных моментов в истории национальной политики позднеельцинского периода. Этот был период, когда продолжалась достаточно плодотворно законотворческая деятельность и общественная активность в сфере национальной политики. После принятия Государственной Думой в 1996 году разработанного правительством закона о национально-культурной автономии открылась возможность своего рода внутреннего и экстерриториального самоопределения этнических общностей, особенно тех, кто имел дисперсный характер рассселения или иммигрантское происхождение. По всей стране стали возникать НКА разного уровня – от федерального до местного – среди представителей разных российских национальностей (украинцев, российских немцев, евреев, азербайджанцев, армян и т.д.). Всего к началу 2000 года в России уже действовало … федеральных НКА и несколько сот НКА регионального и местного уровней. Это был важный процесс самоорганизации в форме общественных объединений представителей разных национальностей с целью поддержки и развития собственных культур, укрепления групповой идентичности, защиты от возможных дискриминации продвижения своих интересов и прав через властные и другие механизмы. Сегодняшние НКА представляют собой важный компонент и институт гражданского общества, через который реализуются многие вопросы межэтнических отношений и этнокультурного развития. Лидеры НКА представлены в общественных советах министерств и ведомств, в Общественной палате РФ, активно позиционируют себя в СМИ и на международной арене.

Другим важным моментов второй половины 1990-х гг. было принятие в 1996 году Указом Президента РФ «Концепции государственной национальной политики в Российской Федерации». Этот документ имел принципиальное для своего времени значение, ибо в нем впервые после распада СССР были сформулированы цели, направления и механизмы политики государства в сфере национального вопроса. Документ содержал инновационные моменты в трактовке таких базовых категорий, как нация, самоопределение, соотношение индивидуальных прав и прав этнических групп (народов или национальностей) и некоторые другие. Цель политики определялась как обеспечение прав и запросов граждан, связанных с их принадлежностью к той или иной этнической, конфессиональной, языковой традиции или общности. Национально-культурная автономия определялась как форма внутреннего самоопределения российских национальностей наряду с формой этнотерриториальных автономий, каковы были республики и автономные округа. Основными направлениями назывались обеспечение достойных условий социально-культурного существования, сохранения групповой идентичности, обеспечение справедливого доступа к ресурсам развития и к управлению, этнокультурная деятельность по сохранению культуры и языка.

Эта концепция была одобрена всеми субъектами РФ, Государственной думой РФ и она сохраняет свой статус действующего документа до сих пор. Однако на новом этапе развития страны появились новые проблемы и исторические вызовы для государства, обнаружились новые задачи и появились новые возможности, которые не были изложены в концепции 1996 года. В частности, более чем реальной стала угроза вооруженного сепаратизма, а также рост настроений ксенофобии и экстремизма среди части населения страны, которые вызывали напряженность в отношениях среди граждан и озабоченность власти за обеспечение национальной безопасности и сохранение гражданской стабильности и солидарности в российском обществе. Предыдущие программы и деятельность НКА были в основном направлены на внутригрупповые интересы, поддержку партикулярных этнокультур и обеспечение солидарных связей среди представителей одной национальности или так называемых диаспорных сообществ.

Наконец, в конце 1990-х гг. проявились некоторые глубинные недостатки в системе федеративного устройства и проводимой в ряде этнотерриториальных автономий (республик) внутренней политики в сфере межэтнических отношений. Используя некоторые конституционные положения и законы, принятые в республиках в начале 1990-х гг., административный ресурс и политические манипуляции, в некоторых республиках так называемые титульные нации стали правящими группами меньшинства над большинством населения и проявляли недостаточную заботу о положении и запросах нетитульного населения. Это привело, например, к существенному оттоку русского населения из ряда республик, особенно из республик Северного Кавказа. Используя возможности действовавшего федерального закона об образовании и местные правовые акты, в российских республиках, наряду с позитивными процессами возрождения местных языков и традиций, начался процесс принижения статуса русского языка и не создавались должные условия для языков малых групп меньшинства, которые есть почти во всех республиках. В сфере массовой информации, в образовательной системе, в общественных и научных дебатах утверждались узко этнические и зачастую антироссийские установки и ценности. Становилось все более ясно, что в повестку национальной политики должны быть включены не только задачи сохранения этнокультурной самобытности и утверждения этнического (этнонационального) самосознания, но и задачи обеспечения общероссийской солидарности и патриотизма на основе понимания российского народа как гражданской многоэтничной нации.

Еще один новый фактор возник в связи с последствиями многолетней, начиная с первых открытых конфликтов и с момента распада СССР, массовой иммиграцией в страну нескольких миллионов бывших советских граждан. Первоначально это были главным образом люди русской национальности или более широко – русскоязычное население, которому не оказалось должного места и жизненных перспектив, а иногда и элементарной безопасности в новых государствах, где они проживали к моменту распада. Из более чем 25 миллионов русского населения в Россию переехало около 4-5 миллионов, подавляющее большинство из которых получили российское гражданство и хорошо интегрировались в принимающую страну. Более серьезной проблемой стала иммиграция вынужденных беженцев и переселенцев из зон конфликтов или из-за открытого или косвенного выдавливания отдельных групп нетитульного населения (армян из Азебайджана, азербайджанцев из Армении, осетин из Грузии, месхетинских турок из Узбекистана, представителей дагестанских и северокавказских народов из государств Средней Азии). Масшатное перемещение населения вызвали осетино-ингушский конфликт и чеченская война: помимо русского населения из Чечни, русские фактически уехали из Ингушетии, много уехало из Дагестана, есть существенный отъезд из других республик. Однако наиболее серьезную проблему в сфере межэтнических отношений вызвала плохо контролируемая трудовая миграция коренных жителей новых государств. В Россию в 1990-е гг. приехало в целом еще около 7 миллионов человек, часть – на временной, сезонной основе, часть – с целью постоянного проживания. В основном это были на первом этапе украинцы, молдоване, жители стран Закавказья. Позднее в миграционном потоке стали преобладать мигранты из Средней Азии (таджики, узбеки, киргизы).

Массовая иммиграция в Россию вызвала напряженность на рынке труда и кофликты в социально-бытовой сфере, чем воспользовались ультрарадикальные элементы и даже некоторые партии и общественные организации для разжигания чувств ненависти к мигрантам и провоцирования насилия. На антимиграционных настроениях окрепли и распространились, особенно в молодежной среде, ультранационалистические и неофашистские группы и отдельные активисты, использовавшие разные средства мобилизации – от Интернета до организации так называемых «русских маршей». Одновременно некотролируемая миграция несла с собой явные риски в области наркотрафика, торговли людьми, производства контрфакторной продукции, уплаты от налогов и т.д. Миграционный фактор стал одним из конфликтогенных в сфере национальной политики в начале 2000-х годов. В маленьком карельском городе Кондопога произошло массовое столкновение между местными жителями и вновь приезжими из региона Кавказа, которое сопровождалось убийствами и погромом. В стране в целом от рук ультранационалистов и расистов погибало более сотни человек. Это также требовало своей реакции со стороны власти и общества с учетом того, что иммиграция из стран бывшего СССР, особенно в форме организованных переселений соотечественников крайне необходима для решения демографических проблем страны и для развития российской экономики. После принятия в 2001 г. нового закона о гражданстве с некоторыми последующими поправками, а также реформирования федеральной миграционной службы и обновления содержания миграционной политики ситуация в этой области стала улучшаться. Сокращению иммиграции способствовал также мировой финансовый кризис 2009 года.

Реформы в сфере национальной политики на новом историческом этапе начались с инициативы президента В.В.Путина привести в соответствие с федеральной Конституцией конституционно-правовые акты субъектов Российской Федерации и прежде всего республиканские базовые правовые нормы, которые еще сохраняли в себе положения эпохи «неограниченного суверенитета» и слабые гарантии прав человека нетитульной национальности, а также подверженные коррупции и административному давлению избирательные системы республиканских и местных органов власти. Для решения этой масштабной задачи в 2000 году была введена система семи федеральных округов во главе с Полномочными представителями президента РФ и сетью федеральных инспекторов непосредственно в субъектах федерации. На протяжении ряда лет эта работа была выполнена через внесение поправок в республиканские конституции и законы и через другие механизмы. Федеральные округа сохраняются в системе государственно-административного устройства страны. В 2010 г. из ЮФО был выделен Северокавказский федеральный округ с центром в г. Пятигорске.

Еще одним крупным шагом в сфере этнотерриториального устройства страны был начатый процесс укрупнения субъектов федерации за счет слияния автономных национальных округов с более крупными областями и краями, куда они и входили в советское время. Этот шаг диктовался прежде всего экономическими факторами, а именно – необходимостью объединения ресурсов территорий для более успешного развития и обеспечения социальных условий жизни населения. Этот шаг имел цель также уменьшить чрезмерно большое число субъектов федерации для ее более эффективного управления. Меньше всего укрупнение субъектов преследовало цель лишить проживающие в автономных округах малочисленные народы атрибутов самоопределения и поддержки их традиционного хозяйства и культурно-языкового развития. Однако в ряде округов и некоторыми общественными активистами малочисленных народов, а также бурятскими общественными лидерами этот процесс был воспринят именно таким образом. Еще более болезненной и открыто конфронтационной была реакция со стороны адыгской общественности на возможное возвращения республики в состав Краснодарского края. Всего на 2010 год было упразднено семь автономных округов и общее число субъектов составило 82, в том числе 21 республика, одна автономная область и 3 автономных округа.

В этом же русле оптимизации государственно-административной структуры и повышения эффективности управления была изменена система выборов глав субъектов федерации, включая и президентов российских республик, которые до этого избирались всенародно, а с 2004 г. стали утверждаться президентом страны по представлению местных законодательных органов. Следует отметить, что отмена прямых выборов подвергалась критике и не решила одну из важнейших целей – это устранение клановости и коррупции региональных властей. Для российских республик вопрос качественного и эффективного управления на демократических, открытых принципах остается одним из трудно решаемых.

В доктринальном плане принципиально новые подходы в области национальной политики были сформулированы еще в сделанных по поручению Президента В.В.Путина предложениях по корректировке действовавшей концепции 1996 года, но они не были приняты скорее по причине ортодоксального подхода руководителей государственно-правового управления Администрации Президента. Однако и без обновления концепции в ряде ежегодных посланий и официальных выступлений президентов в последние годы было заявлено о новом понимании, что есть нация в России и как достичь национального единства при сохранении этнического и религиозного разнообразия населения страны. В 2004 г. Путин заявил следующее: «Мы имеем все основания говорить о российском народе как о единой нации… Представители самых разных этносов и религий в России ощущают себя действительно единым народом. Мы обязаны сохранить и укрепить наше национальное историческое единство». В 2008 г. Д.А.Медведев сказал: «само историческое развитие российской нации в немалой степени основывалось на богатстве и сохранении этнокультурной и поликонфессиональной среды… Благодаря этому единство российской нации выдержало многие испытания. И в наши дни является важным фактором преодоления экстремистских настроений, национализма и религиозной нетерпимости».
Важнейшие положения о необходимости осуществления в России формулы «единства в многообразии» отвечает не только насущной потребности обеспечения гражданского согласия в крупном государстве, но это еще и единственная реализуемая формула устройства многоэтничной страны. Новая идеология гражданского нациестроительства ни в коей степени не означает отрицание или растворение российских национальностей (наций в этническом смысле слова) в некой монокультурной общности под названием российская нация. Последняя есть прежде всего форма надэтнической гражданской идентичности россиян, которые представляют собой по историческому и культурному наследию и по современным лояльностям и патриотизму представителей одного народа – российского народа, многообразного, но единого. Россия – это нация наций и суть современной национальной политики становится двуединой: с одной стороны, это обеспечение национальных интересов страны и ее народа на внутренней и внешней арене, в том числе и через национальные проекты, модернизационное развитие страны, систему национального образования, с другой стороны, это сохранение и поддержка историко-культурного и религиозного разнообразия проживающих в России представителей разных национальностей и конфессий. Одно не исключает другое, а, наоборот, возможно только в единстве и при эффективном, демократическом управлении.

Национальный вопрос и национальная политика в нашей стране прошла за последние четверть века драматический и полнокровный путь своего развития. Тот бесспорный факт, что Россия с эпохи либеральных реформ второй половины 1980-х гг. и до 2010 г. развивалась в позитивном направлении, сохраняя и укрепляя свое многообразное единство, говорит о том, что в целом эта политика была успешной. Несмотря на многие драмы, ошибки и сохраняющиеся проблемы.